Política criminal y humanismo en la
reforma de la justicia penal*
Carranza, Elías
Elías Carranza: Docente e investigador argentino. Subdirector de ILANUD (Instituto
Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento
del Delincuente), San José. Profesor de Sociología Criminal en el Colegio
Universitario de Cartago, Costa Rica. Codirector de la Revista ILANUD, especializada
en criminología y política criminal.
Las políticas criminológicas existentes en la región se
caracterizan por la ausencia de cursos de acción integrales. Se
privilegian los sistemas policíacos, incentivando de hecho el
crecimiento de esos ejércitos paralelos constituidos por los
cuerpos de vigilancia privada. Mientras tanto, la población
carcelaria está sobredimensionada y sufre permanentes
violaciones a los derechos elementales. Algunas reformas en
curso permiten mirar con incierto optimismo un panorama
complejo y sobrecogedor.
«Por política criminal, puede entenderse la política respecto del fenómeno criminal,
lo que no sería más que un capítulo de la política general»1. Ahora bien, podemos
distinguir dos niveles. Un nivel es el de la política criminal en sentido estricto,
o sea, la política criminal referida al ámbito de acción del sistema de justicia penal,
que es el concepto de política criminal implícito en el décimo noveno de los «Principios
rectores en materia de prevención del delito y justicia penal en el contexto
del desarrollo y de un nuevo orden económico internacional» 2. Este concepto comprende
acción en materia de legislación penal material y procesal, policía, poder judicial,
sistema penitenciario, sistema post-penitenciario, justicia de menores y, más
recientemente, formas no penales de resolución de conflictos.
1E.R. Zaffaroni: Manual de Derecho Penal, Editorial Cárdenas, México, 1986, p. 88.
2N° 19: «Planificación sectorial: La planificación del delito y de la justicia penal debe llevarse a cabo
con una orientación dinámica y sistémica, teniendo en cuenta la interrelación de las actividades y
funciones en las esferas de la legislación, la ejecución de la ley, el procedimiento judicial, el tratamiento
del delincuente y la justicia de menores, con miras a garantizar mayor coherencia, compatibilidad,
responsabilidad, equidad y justicia en el amplio marco de los objetivos nacionales del desarrollo.
Una consideración sistémica de los costos y beneficios sociales permitiría, en el caso de las
opciones seleccionar la que exigiera el mínimo costo material y humano y rindiera el máximo beneficio
» (En «Informe del VII congreso de las Naciones Unidas sobre prevención del delito y tratamiento
del delincuente», Milán, 26/8 - 6/9, 1985, documento A/CONF 121/22.
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Hay que tener también en cuenta, sin embargo, otra acepción más amplia de política
criminal, referida a la totalidad del sistema de control social (no sólo al sistema
penal) y que intersecta con otras áreas de la política estatal, particularmente del
«sector social» (salud, vivienda, educación, trabajo), con su incidencia en la prevención
primaria de la criminalidad y en la mayor o menor frecuencia de ciertas formas
delictivas. Es el concepto implícito en el número 21 de los «Principios
rectores» arriba citados, cuando se refieren a la prevención del delito como parte
de la política social, diciendo que:
«El sistema de justicia penal, además de ser un instrumento de control y disuasión,
debe contribuir también al objetivo de mantener la paz y el orden y de reparar las
desigualdades y proteger los derechos humanos con miras al logro de un desarrollo
económico y social equitativo. A fin de relacionar la prevención del delito y la
justicia penal con las metas del desarrollo nacional, hay que esforzarse por obtener
los recursos humanos y materiales necesarios, incluida la asignación de fondos
adecuados, y por utilizar en la mayor medida posible todas las instituciones y recursos
pertinentes de la sociedad, para garantizar así la adecuada participación de
la comunidad».
Este es el concepto también implícito en el número 18 de los mismos «Principios»
cuando, refiriéndose a la planificación intersectorial del desarrollo, expresan que:
«Las actividades de planificación intersectorial deben tender a lograr la interacción
y la cooperación entre los planificadores económicos, los organismos y los sectores
de la justicia penal, a fin de establecer o reforzar mecanismos de coordinación adecuados
y aumentar la capacidad de respuesta de la política de prevención del delito
a las necesidades del desarrollo y a las condiciones cambiantes».
Finalmente, encontramos que ambos conceptos de política criminal se desprenden
del objetivo principal de ILANUD3, establecido en su convenio de creación, cuando
dice en su artículo primero que «el objetivo principal del instituto es colaborar con
los gobiernos en el desarrollo económico y social equilibrado de los países latinoamericanos
mediante la formulación e incorporación en los programas nacionales
3Instituto Latinoamericano de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento del
Delincuente. Su ámbito geográfico cubre Latinoamérica y el Caribe y tiene su sede en San José de
Costa Rica. Sus institutos hermanos son HEUNI (Helsinki Institute for Crime Prevention and Control),
que con sede en Finlandia cubre los países de Europa; UNAFEI (United Nations Asia and For
East Institute for the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders) que con sede en Fuchu,
Japón, cubre Asia y el Lejano Oriente, y UNAFRI (United Nations African Institute for the Prevention
of Crime and the Treatment of Offenders) que con sede en Addis Abeba cubre el continente
africano.
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de desarrollo de políticas e instrumentos de acción adecuados en el campo de la
prevención del delito y la justicia penal».
Trataremos de hacer a) una primera evaluación de las políticas criminológicas actualmente
existentes en la región (si bien la realidad no es homogénea); y b) proponer
algunos criterios de política criminal a partir de la información sobre dicha realidad
regional y de algunos documentos liminares de política criminal de Naciones
Unidas.
Ausencia de políticas criminológicas integrales. Ante todo, ha sido harto señalada
la no existencia de políticas criminológicas integrales para los componentes del sistema
de justicia penal (la que hemos denominado política criminal en sentido estricto).
Salvo intentos esporádicos que no decantan en la estructuración de una política
integradora y sostenida en el tiempo, la realidad general de los países indica
que los subsistemas policial, judicial, penitenciario, post-penitenciario, de menores
y de legislación penal, accionan cada uno de ellos en forma muy autónoma e impulsados
con frecuencia por criterios encontrados entre sí. Igualmente inexistentes
han sido, como era de suponer, las que hemos denominado políticas criminológicas
en sentido amplio, que deberían armonizar la actividad del sistema de justicia
penal para con respecto a los restantes sectores del Estado y de la sociedad.
En buena medida, es lógico que se dé tal ausencia de políticas, pues trazarlas y llevarlas
adelante implica armonizar subsistemas que responden a distintos poderes
del Estado, que han sido inclusive históricamente estructurados en un sistema antagónico
de equilibrio entre sí, para promover su control mutuo.
No se trata, como vemos, solamente de una incapacidad de nuestros países en vías
de desarrollo. De hecho no conocemos programas verdaderamente integrales de
política criminal que se lleven a la práctica en los países desarrollados, al menos en
los países llamados por el Banco Mundial «industriales con economía de mercado»,
aunque existen importantes esfuerzos en varios países4 .
En América Latina han existido algunos intentos frustrados de proyección de políticas
criminológicas nacionales integrales, y existen en la actualidad organismos
más o menos incipientes que apuntan en esa dirección, tratando de armonizar al
menos determinadas acciones importantes entre algunos estamentos del sistema5.
4Ver una excelente reseña de tales programas en Europa, Estados Unidos y Canadá, en «Crime Prevention
Strategies in Europe and North America», HEUNI, n° 18, Helsinki, 1990.
5En Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y República Dominicana se crearon «Comisiones
nacionales para el mejoramiento de la administración de justicia», a instancias de ILANUD y dentro
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Aunque estos esfuerzos no implican el logro de verdaderos programas de política
criminológica, los señalamos porque son esfuerzos importantes que deberían ser
fortalecidos.
La ausencia de políticas criminológicas integrales (sean éstas en sentido estricto referidas
sólo al sistema de justicia penal, o en sentido amplio), no significa que la acción
estatal en la materia haya sido totalmente errática o sin orientación. Sí pueden
señalarse líneas u orientaciones de acción legislativa, policial, judicial y penitenciaria,
no siempre las más adecuadas por cierto, al menos a la luz de los criterios e instrumentos
internacionales de política criminológica que en este trabajo tomamos
como referencia.
Las actuales políticas y la distribución de recursos. Consideramos importante evaluar
las políticas, líneas u orientaciones actualmente existentes, en función de dos
criterios: 1) De distribución de los recursos asignados dentro del sistema penal (policía,
poder judicial, sistema penitenciario). Esto será sin duda un indicador de la
importancia asignada a cada subsector y el peso de cada uno de ellos dentro del
sistema; 2) De resultados obtenidos con dicha política. En cuanto al primer criterio
de evaluación, la información de que disponemos pone de manifiesto un notable
desequilibrio entre los recursos humanos asignados a los subsistemas policial, judicial
y penitenciario, que prioriza fundamentalmente al sector policial.
De la información del «Segundo estudio de las Naciones Unidas sobre tendencias
delictivas, funcionamiento de los sistemas de justicia penal y estrategias de prevención
del delito», se desprende que los países llamados «en vías de desarrollo» destinan,
en promedio, solamente el 1% del personal del sistema de justicia penal al
poder judicial, mientras asignan el 94% al sector policial y el 5% al penitenciario. El
contraste se evidencia al comparar con la información sobre los llamados países
«desarrollados», que exhibe que destinan respectivamente el 4% (poder judicial), el
77% (policial) y el 19% (sistema penitenciario).
del «Proyecto para el mejoramiento de la administración de justicia». Estas comisiones, con variaciones
entre países, están integradas por un magistrado de la Corte Suprema de Justicia, el ministro
de Justicia, un representante del Congreso o Asamblea Legislativa, el presidente del Colegio de
Abogados y el decano de la Facultad de Derecho. En Ecuador, desde 1982, existe el Consejo Nacional
de Rehabilitación Social, integrado por el ministro de Gobierno, el presidente de la Corte Suprema
de Justicia o su delegado, el ministro fiscal general, el ministro de Trabajo o su representante y
el director del Instituto Nacional de Criminología; aunque se ocupa en mayor medida de política
penitenciaria, tiene también funciones de política criminológica general en materia de prevención,
educación y promoción. En Costa Rica, nuevamente, dio excelente resultado la creación de una comisión
interinstitucional encargada de armonizar acciones entre el Poder Judicial y el Ministerio de
Justicia (a cargo del Sistema Penitenciario) para la resolución de problemas que afectaban y demoraban
la tramitación de las causas penales y la libertad de los detenidos.
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En ambos grupos de países el subsector policial es el más voluminoso, sin embargo
los países desarrollados destinan 17 puntos porcentuales menos que los en vía de
desarrollo a policía y, en cambio, destinan el cuádruple que éstos al poder judicial.
Por otra parte, los puntos porcentuales que los países desarrollados tienen de menos
en policía, los vemos aparecer en el subsistema penitenciario, con lo que este
sector queda también con el cuádruple de lo que tiene en los países en vía de desarrollo.
Como vemos, con solamente el 1% de los recursos humanos destinados al poder judicial,
el sistema de justicia penal (la justicia penal) en los países en vía de desarrollo
es esencialmente policial, no judicial. En los países desarrollados o centrales, en
cambio, los poderes judiciales tienen proporcionalmente un peso mucho mayor.
Pero aportemos más información: ya en el «Primer estudio de las Naciones Unidas
sobre tendencias delictivas, funcionamiento de los sistemas de justicia penal y estrategias
de prevención del delito» se había hecho notar que «en los países menos
desarrollados se asignan más recursos a las fuerzas policiales que a los otros organismos
de la justicia penal»6. En el segundo estudio se corroboró la anterior información,
adicionándose los datos de proporciones de personal que antes vimos y
señalándose también que entre 1974 y 1980 el personal de policía de los países en
desarrollo aumentó de 394 a 913 por cada cien mil habitantes, mientras que en los
países desarrollados su tasa se mantuvo estable7.
O sea que la información de los censos de Naciones Unidas respecto de nuestros
países exhibe una tendencia que se agrava en el tiempo, ya que mientras las tasas
de policías por cien mil habitantes de los países desarrollados se mantuvieron estables
entre uno y otro censo, en el caso de los países en vías de desarrollo se multiplicaron
por 2,38.
6«Prevención del delito y lucha contra la delincuencia» Informe del Secretario General. Documento
A/32/199, septiembre 1977, n° 42, p. 19
7 VII Congreso de las Naciones Unidas sobre prevención del delito y tratamiento del delincuente.
Tema 3 del programa provisional: Nuevas dimensiones de la criminalidad y de la prevención del
delito en el contexto del desarrollo, desafíos para el futuro. «Segundo estudio de las Naciones Unidas
sobre tendencias delictivas, funcionamiento de los sistemas de justicia penal y estrategias de
prevención del delito». Informe preparado por la Secretaría. A/CONF 121/18 Nos 41, 42 y ss. El estudio
explica que el aumento en la tasa de policías en los países en vías de desarrollo podría deberse,
al menos hasta cierto punto, a los diferentes cuestionarios utilizados en los estudios, pero se hace
notar que, por contraste, «en los países desarrollados el personal de policía por cada 100.000 habitantes
se mantiene aproximadamente al mismo nivel en los dos estudios».
8Es un error, ante el incremento delictivo (o a veces ante la sola alarma social), responder mecánicamente
aumentando el número de policías. La investigación más actualizada en la materia demuestra
que el aumento en el número de efectivos policiales no tiene impacto en las tasas de criminalidad,
salvo si el número de policías alcanza el costosísimo nivel de «patrullaje de saturación» que,
por otra parte, es una medida que puede adoptarse por tiempo muy limitado, y tiene otros efectos
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Sin embargo, no se detiene aquí el desproporcionado crecimiento policial. Habría
que sumar a estas cifras el número de los cuerpos de policía privados, que han cobrado
enorme importancia en los últimos años, y cuyo número se multiplica rápidamente.
En algunos países constituyen verdaderas fuerzas armadas ajenas al control
estatal, pues suelen pertenecer a compañías transnacionales.
En cuanto a lo que a política criminológica y prevención del delito se refiere, de lo
anterior se desprende una definida orientación dirigida a satisfacer la función penal
básicamente por medio del aumento de los efectivos policiales; no ya siquiera
por medio del aumento presupuestario equilibrado de todo el sistema penal, sino
esencialmente con más policías.
Este sobredimensionamiento de los recursos asignados a uno de los subsistemas se
manifiesta, por lo demás, en las funciones que éste - la policía - desarrolla, y en el
peso de su actuación desde la etapa de prevención anterior al delito y a todo lo largo
del sistema, con importante incidencia inclusive en la etapa judicial. Veámoslo
muy esquemáticamente.
Etapa de prevención anterior al hecho delictivo:
* La prevención anterior al delito ha venido descansando sin mayor eficacia por
cierto - casi con exclusividad en la policía, y el incremento del delito ha servido de
fundamento, ante la ausencia de políticas criminológicas que den otra respuesta,
para multiplicar los efectivos policiales.
* La prevención «primaria» de la criminalidad, por medio del sector de bienestar
social (deportes, salud, educación, recreación, etc.), es en general muy reducida -
con oscilaciones entre países y la información de CEPAL, PNUD y otras agencias
indica que por razones fiscales y en particular por la deuda externa, este sector ha
sufrido importantes recortes9.
* La prevención por medio de la organización de la comunidad (seguramente la de
mayor importancia) es incipiente. Sería deseable que adquiriera un desarrollo importante
en los años futuros, en la medida en que se consoliden verdaderos procesos
democráticos en la región. Hasta el momento ha tenido un muy escaso desarrollo,
en gran parte justamente por la existencia de gobiernos no democráticos o de
democracias «de fachada», que más bien perseguían o, en el mejor de los casos,
obstaculizaban toda forma de organización comunitaria por el peligro que éstas
implican para tales regímenes.
negativos no deseados. (Sobre esto v. K. Heal: «Situational Crime Prevention. From Theory to Practice
», Home Office Research and Planning Unit, Londres, 1986).
9CEPAL: «La dinámica del deterioro social en América Latina y el Caribe en los años ochenta,
LC/G. 1557, 1989;CEPAL: «Efectos sociales de la crisis económica», LC/R.522, 1986.
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Etapa posterior al hecho delictivo. Intervención del poder judicial:
* La policía «previene», interviniendo por sí o a raíz de denuncia, transmitiendo la
notitia criminis a la autoridad judicial. Esto en el aproximadamente 95% de los casos.
En un reducido porcentaje, toma conocimiento directamente la autoridad judicial.
* Investigación de los hechos: es realizada, prácticamente por entero, por la policía,
en forma por lo general muy «empírica»10 y cuando esto no es así, con especialistas
y laboratorios de criminalística que pertenecen a ella.
* Justicia de instrucción: la regla general - salvo excepciones - es que las resoluciones
judiciales se fundan por entero en la investigación policial antedicha, limitándose
a ratificar lo actuado por la policía. Más aún, en alguna legislación, las declaraciones
ante la policía tienen pleno valor judicial.
* Tribunales de sentencia y apelación: no tienen acceso directo a los hechos. Trabajan
sobre el expediente actuado por los jueces inferiores que, como antes vimos, ratifica
la actuación policial.
Etapa de cumplimiento de la pena y de privación de la libertad durante el proceso:
En el momento de la prevención policial, y con frecuencia durante la etapa de instrucción
judicial, la privación de libertad se lleva a cabo en las comisarías policiales,
cuyo personal tiene a su cargo la custodia de los detenidos. Cuando éstos son
alojados en el sistema penitenciario, lo que como regla sucede al dictarse auto de
procesamiento y prisión preventiva o la condena, nuevamente es personal dependiente
del poder ejecutivo, policial, de policía o de seguridad penitenciaria o militar,
según los países, el que tiene su cargo a los presos. Hay que recordar que en
América Latina el personal penitenciario es primordialmente de seguridad y administrativo,
siendo la proporción del personal técnico muy reducida o en algunos casos
nula.
Toda la anterior información sobre recursos humanos y distribución de funciones
al interior del sistema de justicia penal es perfectamente coherente con la información
histórica que explica, sobre la base de nuestro pasado colonial, el sobrepeso
que los poderes ejecutivos han tenido siempre entre los poderes del Estado11.
10El término está usado en el sentido de ausencia de capacitación científica (no en el sentído de la
exigencia de verificación material o empirica propia del método científico).
11 Sobre esto v. J. Maier: «Situación de la justicia penal y problemas de los sistemas escritos y de la
organización de los tribunales», Congreso regional sobre reforma de la justicia penal, 3/1991, Guatemala.
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El sobrepeso evidente que el subsistema policial tiene en nuestra región dentro del
sistema de justicia penal y en especial el que tiene dentro del subsistema judicial,
nos plantea interrogantes sobre temas tales cómo:
* La verdadera independencia de los poderes judiciales
* La posibilidad de objetividad del conocimiento de los hechos que se juzgan, lo
que a su vez cuestiona la justicia de las resoluciones dictadas.
Sobre este último punto, recordemos que la justicia penal trabaja con conductas humanas
y, en este sentido, el juez debe alcanzar el conocimiento de los hechos como
en cualquier otra ciencia fáctica, acorde con las exigencias del método científico. En
esto, la exigencia de inmediación del juez respecto de la prueba no hace más que
responder a una exigencia propia del método científico en las ciencias fácticas: la
verificación empírica.
Pues bien, pocas personas más mediatizadas respecto de los hechos, y limitadas
para alcanzar la verdad, que el juez forzado a un proceso escriturista y sin acceder
a los hechos más que a través de la información policial.
Las actuales políticas y los resultados obtenidos. Si tenemos en cuenta que un objetivo
principal de la política criminal es reducir la criminalidad, los resultados de las
políticas existentes no son exitosos; más aún, puede afirmarse que producen efectos
decididamente negativos. En efecto, la información recogida por el «III Estudio
de las Naciones Unidas sobre tendencias delictivas, funcionamiento de los sistemas
de justicia penal y estrategias de prevención del delito» indica un aumento en las
tasas de la criminalidad oficialmente registrada y - obviamente en nuestra región
con gran crecimiento poblacional, en los números absolutos. En algunos países
donde las estadísticas regulares no acusan el aumento, la investigación criminológica
verifica que lo que ocurre es que se ha elevado la cifra negra en razón del descenso
en la tasa de denuncias12.
De igual modo, la información disponible indica que se da un incremento en la criminalidad
no convencional (tráfico ilícito de drogas y estupefacientes y criminalidad
económica, si bien en el caso de esta última la cifra negra y el nivel de impunidad
son muy altos).
12Asi, v.gr., en Colombia, v. Reinaldo Bernal Izquierdo: «Comportamiento de la tendencia de la criminalidad
y delincuencia 1985-1989» en Análisis socio jurídicos nº 1, Ministerio de Justicia, Bogotá,
1990.
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Otro resultado desastroso de las políticas existentes ha sido multiplicar las poblaciones
penitenciarias a ritmo vertiginoso, generando hacinamiento, gravísimas violaciones
a los derechos humanos de los privados de su libertad y altísimos costos al
sistema (la relación de costos entre una medida de prisión y una no privativa de libertad
es 5:1).
La política criminológica regional se basa, sin excepción, en todos los países, en la
pena de prisión. Al respecto ILANUD llevó a cabo un estudio de los códigos penales
y una dosimetría penal, de la que surge que en todos los países estudiados (Argentina,
Brasil, Costa Rica, Colombia, Chile, México, Perú, Venezuela) el 75% o
más de todos los delitos se sancionan con pena privativa de libertad. 13
Son numerosos los instrumentos internacionales que recomiendan utilizar la pena
de prisión sólo como última ratio14, y es numerosa también la investigación criminológica
que pone en evidencia que el encierro produce patologías y no es socializante
ni resocializante15, lo que llevó a la doctrina y legislación más modernas a
abandonar la denominada «teoría del tratamiento»16. No obstante estos avances en
la investigación, doctrina y legislación, las políticas en la región siguen orientándose
en la dirección de modificar las leyes penales elevando las penas de prisión y limitando
al juez las alternativas a la pena privativa de libertad, y también, pasando
por encima del principio de inocencia, limitando o a veces prohibiendo por completo
la libertad durante el proceso. Esta última situación, como es sabido, alcanza
en nuestra región límites impresionantes, pues las proporciones de «presos sin condena
» sobre el total de las poblaciones penitenciarias, así como las tasas globales de
«presos sin condena», son altísimas17.
13D. González y A.1. Garita: «La multa en los códigos penales latinoamericanos», Depalma Editorial,
Buenos Aires, 1990, p. 128 Yss.
14Así, para citar solamente algunos de los documentos más recientes, las «Reglas mínimas para la
admínistración de la justicia de menores», sancionadas por el VII congreso de Naciones Unidas sobre
prevención del delito y tratamíento del delíncuente (Milán, 26/8 - 6/9, 1985), la resolución n° 16
del mismo congreso titulada «Reducción de la población penitenciaria, medidas sustitutivas del encarcelamiento
e integración social de los delincuentes », la resolución nO 17 del VIlI congreso de
Naciones Unidas sobre prevención del delito y tratamiento del delincuente, titulada «Prisión preventiva
» (La Habana, 27/8 - 7/9, 1990), Ylas «Reglas minimas de las Naciones Unidas sobre las medidas
no privativas de libertad», sancionadas también por el VIl I congreso.
15J.J. Caballero Romano: «El mundo de los presos »; y M. Clemente Diaz: «Los efectos psicológicos
del encarcelamiento» en Clemente Diaz, M. Y Jiménez Burillo, F. (comps.): Psicología social y sistema
penal, Alianza Universidad, Madrid, 1986.
16Asi, v.gr, en Canadá, v. «Correctional Philosophy: Correctional Law Review,Working Paper nº 1»,
Subsecretaría de Justicia de Canadá, 1986.
17Sobre esto ver E. Carranza, M. Houded, L. P. Mora, N. J. O. Liverpool y L. rodríguez Manzanera:
“Alternativas a la prisión en América Latina y el Caribe”, ILANUD, 1988.
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Todo esto ha llevado a una verdadera explosión penitenciaria, que ILANUD ha podido
constatar en al menos 18 países (Antillas Holandesas, Barbados, Bolivia, Caimán,
Colombia, Costa Rica, Chile, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica,
México, Montserrat, R. Dominicana, Santa Lucía, Trinidad y Tobago, Uruguay, Venezuela)
18, con sobrepoblaciones en casos de hasta el 950%, con elevadísimas tasas
de homicidios y suicidios intracarcelarios, falta de condiciones mínimas de higiene
y comida en los centros, y todo género de violaciones a los derechos humanos.
Las violaciones a los derechos humanos que se producen en el sistema penitenciario
son seguramente de las más graves que ocasionan los sistemas de justicia penal,
pero éstos se caracterizan por generar un sinnúmero de gravísimas violaciones a
todo lo largo de su accionar, lo que ha llevado a crear capítulos especiales de la criminología,
la sociología criminal y los derechos humanos19 , y es un tema de especial
importancia en nuestra región, donde se multiplica el accionar de estos sistemas
con el errado criterio de responder con soluciones penales a todo género de
conflictos interindividuales o sociales, a la par que, en razón de la destrucción de
las economías y de la reducción de los presupuestos de los sistemas, éstos se deterioran
rápidamente, multiplicando el irrespeto a los derechos fundamentales de judiciables
y víctimas.
Derechos humanos en la justicia penal
El título de este trabajo es «política criminal y humanismo en la reforma de la justicia
penal». El vocablo se incluye para hacer referencia al punto que veníamos desarrollando,
para poner de relieve la necesidad de cerrar la brecha entre el estatuto
de derechos humanos que se encuentra establecido en la legislación internacional y
nacional y que es de la esencia de la justicia penal, y la realidad de su funcionamiento,
en la que estos derechos son sistemáticamente violados. La tarea es muy
difícil, y para acometerla sin caer en el desaliento ni en la hipocresía, es importante
estar claros sobre la verdadera esencia del sistema de justicia penal y sobre las limitaciones
estructurales que hacen que funcione de la manera en que lo hace20.
Esta distancia entre norma y realidad es una grave paradoja, que se manifiesta en
forma evidente para cualquiera que como funcionario, victimario, o víctima, tenga
contacto con el sistema de justicia penal, pero que por otra parte ha sido estudiada
18V. «Alternativas a la prisión en América Latina y el Caribe», op. cit., p. 12 Yss.
19E.R. Zaffaroni: «Sistemas penales y derechos humanos en América Latina (Informe final), Instituto Interamericano
de Derechos Humanos - Depalma,Buenos Aires, 1986.
20V.E. Zaffaroni: «En busca de las penas perdidas », EDIAR, Buenos Aires, 1989.
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por criminólogos en muchos países de América Latina y el Caribe21 y por ILANUD,
comparativamente, a nivel regional22. La paradoja se expresa muy bien, irónicamente,
en la expresión «política criminal», que Luis Rodríguez Manzanera y Enrique
Castillo - antes también A. Quiróz Cuarón - sugieren sustituir por «política criminológica
».
Criterios para una reforma
Los siguientes son solamente algunos criterios que consideramos importantes y
nos atrevemos a enunciar. Seguramente hemos omitido muchos otros, también importantes,
que deberían ser tratados en un trabajo de mayor extensión. Un programa
de política criminal debería desarrollarlos y establecer una estrategia y un orden
de acciones para llevarlos a la práctica teniendo en cuenta la realidad en cada
caso. Son criterios generales. Pensamos que tanto en la prevención anterior al delito
como en el accionar del sistema de justicia penal deberían ocupar un lugar importante,
teniendo en cuenta también las distintas categorías delictivas - que presuponen
formas específicas de prevención - y la realidad social, cultural, económica y
jurídica de cada país.
Hemos agrupado sistemáticamente: a) criterios a tener en cuenta en la política criminológica
(de prevención) anterior a los hechos delictivos y a la intervención del
sistema de justicia penal; b) criterios a tener en cuenta a partir de la intervención
del sistema de justicia penal.
- Fortalecer la prevención primaria o social de la criminalidad, con acciones a nivel
de la familia, la escuela, el trabajo, (en particular el trabajo de menores), la salud, la
recreación, la planificación urbana.
- Fortalecer la prevención del delito por medio de la comunidad. La policía no debe
«apropiarse» del problema delictivo. Este es un problema social, en el que deben
trabajar en su solución especialmente las comunidades directamente afectadas,
participando conjuntamente con la policía en la elaboración de estrategias de pre-
21 Citando en forma veloz, con el riesgo consciente de importantes omisiones, han trabajado sobre
este tema en América Latina y el Caribe E.R. Zaffaroni, J. Maier, Lucila Larrandart en Argentina;
N.J.O. Liverpool en Barbados; L.P. Mora, M. Houed, D.González, A.1. Garita, S. Navarro, H. Isa, F.
León y A. Chirino en Costa Rica; A. Colanzi Zeballos en Bolivia; A. Reyes Alvarado, E. Sandoval
Huertas, E. Saavedra, A. Pérez Pinzón en Colombia; A. Donoso y A. Zambrano Pasquel en Ecuador;
O. Grezzi, R. Schurmann Pacheco, J. Balbela en Uruguay; Lola Aniyar, Rosa del Olmo, E. Gómez
Grillo, G. Gabaldón, T. Santos, R. Martínez Rincones y tantos otros en Venezuela. Mucho de lo producido
por el «Grupo latinoamericano de criminología crítica» hace importantes aportes en esta
materia.
22V.E. Carranza yo/ros: «El preso sin condena en América Latina y el Caribe: estudio comparativo,
estadístico y legal de treinta paises y propuestas para reducir el fenómeno», ILANUD, 1988.
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vención y en el establecimiento de prioridades de acción y de movilización de recursos.
- Procurar reducir al máximo posible ciertas formas de prevención directa y personal
del delito, tales como armas para defensa personal y policías privadas (con
prohibición total de las armas y calibres de guerra), que sustituyen la acción estatal
en el uso de la fuerza, multiplican la violencia social y elevan el riesgo de vida para
la propia víctima.
- Promover una distribución presupuestaria y de recursos humanos en el sistema
de justicia penal que eleve las actuales proporciones de los subsistemas judicial y
penitenciario, para garantizar la independencia del poder judicial y la judicialidad
de sus resoluciones, así como para garantizar un nivel de funcionamiento del sistema
penitenciario que evite las violaciones a los derechos humanos que suceden en
razón de la limitación de recursos humanos y materiales elementales.
- Promover, en la mayor medida posible, las formas no penales de resolución de
conflictos (somos conscientes de que, en esta materia, un obstáculo importante es el
principio de legalidad, según está establecido en nuestros sistemas jurídico-penales.
Este es uno de los temas importantes para trabajar en función de una política
criminal innovadora, que tenga como objetivo principal la paz social a partir de la
satisfacción de los miembros de la sociedad y no indispensablemente a partir de la
sanción penal).
- Orientar la acción del ministerio público hacia la persecución de los delitos más
graves y que causan mayor daño social, tales como criminalidad violenta, drogas y
criminalidad económica. De esta manera se obtendrá un mejor resultado en términos
de justicia y una distribución más racional y eficiente de los recursos humanos
existentes, al reducirse los esfuerzos proporcionalmente destinados a la persecución
de los «delitos de bagatela». Aquí, nuevamente, habría que actuar en forma innovadora
frente al principio de legalidad vigente (o frente a la interpretación que
se ha hecho hasta el momento de este principio, ya que en la realidad sí se produce
una selección de los casos que son perseguidos por la justicia y de los que - con frecuencia
por limitaciones de capacidad de trabajo - no lo son. Hay ejemplos en los
que se ha logrado con éxito compatibilizar la vigencia del principio de legalidad
con instrucciones de política criminológica al ministerio público para priorizar la
persecución de determinados delitos de mayor gravedad23.
- Revisar la situación de la víctima en el proceso, estableciendo su participación en
él.
- Establecer una política penológica que priorice las sanciones y medidas no privativas
de libertad y proactivas, tales como trabajo en la comunidad, reparación a la
víctima, reconocimiento del hecho y perdón del ofendido, y otras, y destine la pena
23Así, v.gr., en la recíente reforma judicial de la provincía de Córdoba, Argentina.
NUEVA SOCIEDAD NRO.116 NOVIEMBRE- DICIEMBRE 1991, PP. 57-65
de prisión sólo para los delitos de mayor gravedad, con el objeto de reducir en lo
posible la violencia de respuesta del sistema penal y que ésta no sea un obstáculo
para la inevitable y necesaria reinserción social de quien ha delinquido.
- Reformar el procedimiento penal, introduciendo la oralidad y publicidad en los
países en que éstas no existen, para garantizar el principio de inmediación, así
como el mayor grado de participación posible de la comunidad en las decisiones
judiciales.
- Finalmente, pero como presupuesto de todo otro criterio de política criminal, es
imperativo que los sistemas de justicia penal actúen respetando estrictamente los
derechos fundamentales de judiciables y víctimas, por medio de un proceso penal
transparente, expedito, oral y público. Con relación a esto cabe señalar la excelente
labor que en materia de reforma de la justicia penal se está llevando a cabo en Guatemala,
impulsada por la Presidencia del Organismo Judicial, que promueve una
justicia penal que nos atreveríamos a llamar revolucionaria en la región. Ojalá que
los proyectos de Código Procesal Penal, Código Penal y Ley Penitenciaria sean
aprobados por la Asamblea Legislativa de ese país.
El tránsito hacia una justicia penal verdaderamente justa no será sencillo, ni en
Guatemala ni en los restantes países de la región, pues el dictado de la ley es sólo
un paso, si bien muy importante, cuando va acompañado por la decisión política y
por la activa participación de la sociedad en el proceso de transformación.
*El presente ensayo ha sido presentado al Congreso Regional sobre la Reforma de
la Justicia Penal, Guatemala, 3/1991.
Este artículo es copia fiel del publicado en la revista Nueva Sociedad Nº 116 Noviembre-
Diciembre de 1991, ISSN: 0251-3552, .
